一文读懂政府引导基金与政府投资基金、政府产业基金的差异

2025-03-25

培育长期资本、耐心资本，以创投的力量推动国家创新战略的实施，已成为国家从上到下的共识。几乎每隔一段时间，从中央最高层到各个部委、各个地方政府，都在出台鼓励创投发展的政策，近期的重要会议上，也一再有关于发展创投的重要论述。可以说创投行业遇到了前所未有的重视与关注。这既说明了创投的重要性终于得到了国家的高度认可，也说明了创投现在确实处于艰难发展的阶段，需要国家的政策鼓励与支持。

暖风频吹，政策频出。可是不知为何，创投行业的人大多却依然体感不佳，依然在痛苦中挣扎，在希望中等待和观望。原因何在？这应该源于相关部门对创投的商业化、市场化运作的定位和本质认识仍有不足，对政府如何支持创投发展的政策导向存在差异。其中政府引导基金和政府投资基金、政府产业基金定位的不同，可以说是其中的一个关键。

1.不同时期政府推动创投行业发展的政策定位及差异

从创投过往的发展历史中，可以看出政府在不同时期支持和推动创投发展的政策定位与理念的不同。

20世纪90年代，中国创投发展初期，除了以IDG为代表的以外资为背景的管理团队在中国开始投资，国内几乎没有机构在开展创投业务，从中央到地方陆续成立了一批国有出资、国企团队管理的创投基金。由于时间、机遇和团队、机制的问题，大多以失败告终，几乎只有深创投借助深圳市场化的氛围和机制，得以生存并发展壮大。

进入20世纪后，涌现了一批民营化的创投基金管理团队，在市场化机制的基础上逐渐发展，随着二级市场退出渠道的不断完善而不断成长，取得了较好的业绩，并逐渐成为创投行业发展的主流。

2005年，国家发改委等十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，该办法第二十二条首次正式提出“国家与地方政府可以设立创业投资政府引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。”

2006年，中关村科技园区管委会正式设立了规模为5亿元的“中关村创业投资引导基金”。

2007年，苏州工业园和国开行联手设立了苏州工业园区创业风险投资引导基金，规模为10亿元，陆续投资了德同资本、软银中国、智基创投、和利资本、深创投、松禾资本等16家基金。

2008年发展改革委、财政部、商务部经国务院同意发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，第一次正式明确了国家以政府引导基金的方式支持创投行业的发展，并明确了引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。

国务院文件发布后，由于当时地方政府对创投重要性的认识并不足够，普遍并没有响应。

2009年国家发展改革委决定带头实施新兴产业创投计划，扩大产业技术研发资金创业投资试点，推动利用国家产业技术研发资金，联合地方政府资金，参股设立创业投资基金，推动创投行业的发展。国家发改委每年出资20亿元，参股40家基金，每支基金出资5千万元，同时要求地方政府配套出资5千万元，基金管理团队募资1.5亿元，设立规模为2.5亿元的创投基金。2010年到2014年共5年的时间，国家发改委共出资约100亿元，出资扶持了近200只基金。可以说国家发改委的这个新兴产业创投计划，对中国创投行业的发展，在重要的起始阶段起到了极大的、决定性意义的推动作用，功不可没。

2015年国务院常务会议肯定了国家发改委的成功经验，决定设立总规模为600亿元的中小企业发展基金，沿用国家发改委引导基金的做法，设立中小企业发展母基金，出资市场化的中小企业投资基金，以创投的方式和力量，推动和支持中小企业发展。

2015年底国家财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》，明确政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。

2017年国家发改委出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，政府出资产业投资基金，是指由政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

2025 年1月，国务院办公厅发布了国办发〔2025〕1 号文件 ——《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，再次明确政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。并要求同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组，增强规模效应。落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及其管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向。新设政府投资基金的管理费要经过科学论证，一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准。

2025年3月，国家发改委主任在全国人大记者会上表示，将组建国家创业投资引导基金，该基金将带动地方资金和社会资本近1万亿元，主要用于支持科技型企业的创新和发展‌。

这就是国家在不同发展时期和阶段，对创投在政策上和监管上不同的定位和导向，反映的不是简单的名称上的不同，实质上反映了对发展创投的认识、理念上的不同。政府引导基金的重点在资金的支持与引导，政府投资基金、产业基金强调的更多是监管和规范。但这种监管和规范在某种程度上容易出现定位不清及错位越位的可能，客观上可能反而达不到政府希望加强监管的目的。

2.市场激励与严格监管的双面考量

政府引导基金一般以母基金的形式投向市场化运营的创投基金，不直接对外投资，强调的是引导带动社会资本，以支持创投公司和创投基金的方式，通过创投公司和创投基金优秀的管理能力和选择能力，在市场化的激励约束机制下，有针对性地支持优秀的中小企业的发展。

政府引导基金的资金来源主要是各级财政资金，也可能有少部分的国企资金，基本上没有社会资金的参与。引导基金的运营不以盈利为主要目标，主要是支持国家要鼓励发展的重要产业。政府引导基金资金来源的单一性和特殊性，理应成为各级政府部门监管和规范的重点，政府引导基金的设立需要同级或者上级政府部门的审查，确保资金来源的合理性及有效性，引导基金选择基金管理人和管理方式需要政府部门的审批，引导基金的出资条件、出资要求要公开规范，引导基金的运营情况要有严格的考核评价。

引导基金的管理应集中、统一、规范。这一层面上，可以要求地方政府引导基金在同一区域、同一方向不能设立过多。由于引导基金资金来源的财政属性，各地政府部门从地方发展的角度出发，可以适度地要求引导基金参股子基金满足一定的区域、产业、阶段的政策目标要求，具体要求的比例可以根据引导基金出资比例的不同而调整，政策目标必须适当，不能过度。政策目标是对子基金整体投资方向和盈利能力的限制，必须在子基金满足和完成了政策目标，给予基金管理人更多的激励。

政府投资基金和政府产业基金的定位中，把所有由政府单独出资或与社会资本一起出资的基金，作为一类基金按照统一的标准进行规范和监管，忽视了政府引导基金和引导基金参股的市场化运营的子基金之间的差异和不同。

纯粹由政府或国企出资的政府引导基金，可以基本按照半行政化的方式进行管理，但有社会化出资的子基金，则必须按照市场化的规则和方式运营。创投基金管理费收取的方式和多少，应该以大多数社会出资人接受的方式来确定，以符合市场惯例的原则在基金合伙协议中明确，不应该由国家文件和政府规定来确认。政府引导基金引导社会资本一起以创投的方式，响应国家的号召支持创新，就必须尊重社会出资人的利益，适度地保障社会出资人的盈利回报，保障专业基金管理人的基本权益和激励约束。只有这样，才会有更多的社会资本，按照国家的要求，与政府资金一起，投入到创投基金中，为国家的创新与发展做出贡献。

政府引导基金，是行政化管理的政府资金，与市场化运营的创投基金之间的转换器和链接口，政府引导基金的管理可以是半行政化、半市场化的。政府的审计和监察部门对政府引导基金的监督管理，必须与一般意义上的完全行政化的政府资金支出管理具有很大的不同。要充分理解和尊重创投行业普遍接受的市场惯例和做法。

审计和监察原则上一般只能在引导基金的管理层面，不应该过多地深入到引导基金参股子基金正常的市场化运营过程，更不能进一步穿透到子基金投资的企业里面。政府投资基金和政府产业基金的管理理念，把所有有政府资金出资的基金，都纳入统一严格的监管，表面上看是对政府资金负责任的表现，但政府资金和社会资金共同投入市场化、商业化运营的创投基金后，就必须与社会资金一同遵守创投基金的协议和行业惯例，绝不能以保障政府资金安全增值的角度为出发点，凌驾于社会资金的利益之上，目前很多地方的审计监察部门都有类似的问题。

相反的，由于政府资金大多对创投基金的运作提出了一定的政策要求，影响和限制了基金的投资与盈利，政府资金更应该对社会资金亏损在前、盈利在后，对社会资金给予更多的激励和奖励。

政府资金日益成为创投基金的主要资金来源，政府资金也是政府支持创投行业发展的主要政策手段，对于政府支持创投发展投入的资金，必须有效区分引导基金与引导基金参股子基金的监管定位与职责的不同，只有把政府引导基金的监管做到有效的规范、公开与透明，做到不错位也不越位，尊重和遵守创投基金的市场化运营惯例，才能将政府对创投行业的扶持真正落到实处，创投行业的春天才指日可待。